深度 | NEV碳配額/CAFC政策 將使中國汽車產業發生翻天覆地變化

8月11日，國家發展和改革委員會發布了一項看似新能源汽車補貼政策《新能源汽車碳配額管理辦法》。仔細閱讀法規后發現，這項政策與之前熱議的ZEV和CAFE政策并不完全相同，那么它們之間的關系是什么？它們對汽車行業的未來發展有什么影響？第一點是這個問題非常重要，第二點是這個難題的難度是前所未有的。工業和信息化部產業政策司原副巡視員李萬里如是說。由此可見，這些政策對未來幾十年中國汽車產業的發展將非常重要，不僅對新能源汽車產業，對整個汽車產業也是如此。

在明確了重要性后，作者將介紹上述三個術語：新能源汽車碳配額、ZEV、CAFC，以及它們之間存在什么樣的關系。

新能源汽車碳配額管理：全名為《新能源車碳配額管理辦法》。國家發展和改革委員會于8月11日發布了這項政策征求意見。目前，這只是一個管理框架和思路，并沒有詳細的規則。這項政策的主要目的是加強汽車溫室氣體排放的控制和管理，加快新能源汽車的發展。政策制定基于碳排放權交易管理的相關法律法規和《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012年）》。要求在2017年進行試點，2018年正式實施。

這項政策針對的是中國汽車制造商和進口汽車總代理。國家有關部門將根據燃油汽車企業的規模，制定其應支付的新能源汽車碳配額。企業應滿足這一碳配額要求。具體而言，他們可以通過生產和進口新能源汽車獲得新能源汽車的碳配額，也可以通過配額市場交易獲得新能源車的碳配額。每年達不到此配額的企業將被處以上一年度市場平均價格3-5倍的罰款（管理部門、碳配額標準和配額市場平均價格尚未在細則中公布）。

ZEV綜合政策：ZEV政策于1990年在加利福尼亞州推出。目前，它在減少空氣污染、減少溫室氣體汽車排放和促進零排放汽車技術發展方面取得了良好效果。其主要思想是確定每年的零排放汽車積分比率，然后將其與車廠的總銷售額相乘，計算出車廠今年應該實現的零排放車輛積分。未能達到目標的企業將被處以每積分5000美元的懲罰，而獲得額外積分的企業可以將積分出售給其他企業。ZEV政策的核心是對制造商的ZEV比例提出強制性要求，同時創造一個允許銷售剩余積分的市場，這對特斯拉的扭虧為盈起到了很大作用。

CAFC政策：是美國CAFC政策在中國的名稱，即企業平均燃油經濟性法規。主要目的是促進傳統燃油汽車的節能。其想法是，國家將根據時間階段（2012-2015年為第三階段，2016-2020年為第四階段）制定相應的燃料消耗目標，并對未達到目標的企業進行處罰。2011年12月30日，《乘用車燃料消耗量評價方法和指標》GB27999-2011經中華人民共和國國家標準公告2011年第22號批準發布，自2012年1月1日起實施。盡管2012年已經發布了燃油經濟性標準，但管理辦法已經起草完畢，對不符合標準的企業的處罰措施仍不明確。

新能源汽車碳配額、ZEV和CAFC之間的關系是什么？簡而言之，為了學習加利福尼亞州的ZEV積分政策，中國首先將其命名為新能源汽車積分，在探索中國的實施路徑時，形成了兩個中國改進方案：一個是將新能源汽車的積分轉化為新能源車碳配額，這不僅是為了解決中國在碳排放的幫助下實施的法律依據……

交易法規，但也促進交通領域的溫室氣體減排，或單獨實施ZEV綜合政策；另一種是在正在研究的企業平均油耗管理方法中增加新能源汽車積分，希望合并實施后，一項政策不僅能促進節能，還能達到鼓勵新能源汽車發展的目的，也可以說是CAFE和ZEV的二合一方案。

弄清楚這兩項政策的由來，作者將詳細談談它們的主要區別。ZEV綜合政策和CAFC政策同時或單獨實施。這兩種實現方法之間有什么區別？

合并實施：在油耗管理系統中，增加了新能源汽車的比例要求。如果企業無法實現油耗目標，可以通過購買新能源汽車的剩余積分來抵消負油耗積分。它的優勢在于，可以通過一項政策兼顧燃油車的減排和新能源汽車的推廣，對企業來說具有更高的靈活性，企業可以根據自己的意愿選擇生產新能源汽車或降低油耗以達到標準。缺點如下：首先，油耗積分和新能源汽車積分是不同的計算規則，測量單位可能不同。燃油消耗和新能源汽車積分的交換值可以由政府直接給出。這個數值的確定非常復雜，有必要科學地設定比例。這一比例的設計稍有不當，就可能導致這兩項規定的相互影響；第二，這兩種政策本身非常復雜，如果放在一起，會增加積分計算和交易的難度；第三，由于新能源汽車可以抵消高油耗帶來的負面影響，這可能會使一些企業降低提高油耗的動力；

第四，它可能無法有效促進新能源汽車的推廣。美國的CAFE政策也涵蓋了新能源汽車的推廣，但在實施后并沒有推動新能源汽車在美國的推廣。

獨立執行：與加州的做法類似，油耗管理和新能源汽車積分管理不交叉，汽車企業不僅要遵守油耗規定，還要執行積分規定。通過以上討論的聯合實施的不足，我們可以理解，獨立實施更有利于直接評估油耗管理和新能源汽車推廣的效果，也可以更好地監督兩項政策的實施，簡而言之，確保效果。CAFE在美國實施，但只有加利福尼亞州率先實施了ZEV一體化政策。2015年，加州的電動汽車占據了全國市場的54%。可以看出，直接管理燃油車節能的CAFE法規對推動電動汽車發展沒有顯著作用，單獨實施的ZEV對電動汽車發展的指導作用更為明顯。缺點是分開管理應該出臺專門的管理政策，獎懲措施也應該討論清楚。

我該怎么辦？8月13日，能源與交通創新中心就CAFC和新能源汽車舉行圓桌討論，與會專家和企業代表發表了意見。

科技部863計劃特邀專家王炳剛：我還沒有決定這兩個計劃是分開實施還是合并實施。這兩個重點不同，但都鼓勵了新能源汽車的發展。如果把這兩種方法放在一起做成一種方法，對企業來說可能更簡單，也不必面對很多部門。那么，如果合并得以實施，就對傳統汽車的油耗沒有要求了。我認為必須執行平均油耗的方法，但如何控制它需要考慮。

工業和信息化部產業政策司原副巡視員李萬里：我的觀點是，國家對汽車行業的要求是：必須減少碳排放，必須調整能源結構，必須大幅減少傳統能源汽車。只要實現了這兩個目標，就可以使用任何方法。我建議，在CAFE的方法中，不應輕易將新能源作為一個參數進行比較。

中國汽車中心新能源汽車與財稅政策研究室主任劉斌：我有五個淺顯的認識：第一，推進節能管理和新能源汽車的發展都是汽車產業發展的義不容辭的任務，都必須堅持。傳統汽車節能技術的進步和新能源汽車的普及，既是汽車產業可持續發展必須承擔的社會責任，也是提升中國汽車產業競爭力必須著力的兩條途徑；第二，良好的外交政策在中國可能不會水土不服。在學習加州ZEV積分政策的過程中，無論是與碳掛鉤還是與油耗相結合，都是中國政府管理部門結合現有管理基礎積極研究開展的創新，值得肯定；

第三，無論是美國的CAFE還是加利福尼亞州的ZEV，任何政策都是復雜的。1975年在美國實施的CAFE和1990年在加利福尼亞州實施的ZEV并不順利。在引進過程中，我們應該充分估計其在中國實施的難度。為什么業界一直期待的油耗管理方法多年來一直沒有推出？我個人認為是因為這個管理體系已經從以前的事前管理變成了事后管理。第四，在中國制定汽車政策并不容易，因為需要考慮的方面太多了，比如促進節能減排和環境保護，支持自主品牌汽車的發展和建設汽車強國，以及刺激內需和就業。這些不同的目標有時會相互沖突。例如，在經濟狀況不佳的情況下，鼓勵汽車消費是必要的，但為了減少廢氣排放和控制擁堵，最好每個人都不要買車。因此，政策制定必須確定其首要目標和政策取向。第五，無論是獨立實施還是聯合實施，政府管理面臨四大挑戰：如何加強行業監管能力以降低數據欺詐的可能性，依靠什么法律法規為政策實施提供法律保護，如何讓政府部門從依賴行政管理轉變為利用市場，避免剛性管理措施過早夭折，以及在新能源汽車市場仍面臨較大不確定性的情況下，如何設定更可靠的強制性比例。結合以上五個基本認識，我的觀點是，它服從于促進節能管理和發展新能源汽車這兩個目標。在兩項政策難以獨立實施的情況下，最好獨立實施，因為目標更明確，執行難度沒有人為增加，避免兩項政策的重疊和相互影響，從而導致節能目標或新能源汽車的失敗，并促進其各自的問責制。

中國電動汽車百人會副秘書長王和武：我主張這兩種方案不能合并，因為我們已經計算過，一旦合并，如果將一輛新能源汽車與五輛汽車進行比較，即其倍增效益，如果2015年6.9升的油耗保持不變，到2020年，只要每家企業10%的汽車使用新能源汽車，目標就可以實現。事實上，這對于節能減排來說是非常糟糕的，因為一輛新能源汽車不可能像傳統汽車那樣耗盡五輛車，也無法達到實際效果。從這個角度來看，我們最終應該上升到一個更高的角度，為什么我們要做CAFE和NEV？最終的結果是使汽車的能源消耗在2030年至2035年達到峰值。我們正在糾結是一起做還是分開做，主要是因為我們擔心這是否有助于實現這一目標。

清華大學汽車能源研究中心副主任歐訓敏：我的想法是，對于在座的企業來說，無論未來是拆分還是合并，實際上企業最好的行動就是把這兩件事都做好。也就是說，分離和結合應該仔細研究，所以不要急于聚在一起，否則當你最終發現這件事是不可逆轉的時，你會有麻煩的。我個人的意見是先慢慢來。

能源與交通創新中心創始人安峰：我們認為分離會更好。一方面，這將有助于加強CAFC目標，真正實現石油安全、碳排放峰值和空氣質量大幅改善的中短期目標，同時降低鉆空子、博弈和不確定性的風險。目標是明確的，這降低了一些復雜性。同時，我認為這將對后續的評估和跟蹤更有意義，包括目標調整。當然，傳統汽車可能面臨更大的油耗壓力，前期需要更多部門協調。新政策的出臺不應閉門進行，應廣泛征求利益相關者的意見，包括其他政府部門、汽車企業和行業專家的意見。第一……

tegic的目標應該是國家節能減排并重，促進新能源汽車的發展。不能顧此失彼，更不能被部門利益糾紛左右，忘記實施ZEV積分交易的初衷！

兩家公司表示：整合不是一個純粹的技術問題，而是如何在路線上做得更好。企業不一定關心集成或單獨的實現。事實上，實體企業最關心的是參數設置和交易方式，以及如何設置細節。現在，這部分感覺仍然模糊不清。我特別希望該政策盡快實施，給車企留出足夠的準備時間，我們將盡最大努力做好企業合規工作。

也有企業提出，CAFC的管理行業基本得到認可，到2020年的標準已經出臺，企業也在按照要求進行準備，新能源汽車未來發展的不確定性太大。誰能看到未來新能源汽車市場能達到多大程度？因此，鼓勵和懲罰新能源汽車最好是分開的。

盡管專家和代表們在圓桌會議結束時沒有達成共識，但他們在一件事上達成了共識：如何落實新能源汽車碳配額和CAFC兩項政策對中國汽車產業的發展非常重要，需要廣泛關注和討論。8月11日，國家發展和改革委員會發布了一項看似新能源汽車補貼政策《新能源汽車碳配額管理辦法》。仔細閱讀法規后發現，這項政策與之前熱議的ZEV和CAFE政策并不完全相同，那么它們之間的關系是什么？它們對汽車行業的未來發展有什么影響？第一點是這個問題非常重要，第二點是這個難題的難度是前所未有的。工業和信息化部產業政策司原副巡視員李萬里如是說。由此可見，這些政策對未來幾十年中國汽車產業的發展將非常重要，不僅對新能源汽車產業，對整個汽車產業也是如此。

在明確了重要性后，作者將介紹上述三個術語：新能源汽車碳配額、ZEV、CAFC，以及它們之間存在什么樣的關系。

新能源汽車碳配額管理：全名為《新能源車碳配額管理辦法》。國家發展和改革委員會于8月11日發布了這項政策征求意見。目前，這只是一個管理框架和思路，并沒有詳細的規則。這項政策的主要目的是加強汽車溫室氣體排放的控制和管理，加快新能源汽車的發展。政策制定基于碳排放權交易管理的相關法律法規和《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012年）》。要求在2017年進行試點，2018年正式實施。

這項政策針對的是中國汽車制造商和進口汽車總代理。國家有關部門將根據燃油汽車企業的規模，制定其應支付的新能源汽車碳配額。企業應滿足這一碳配額要求。具體而言，他們可以通過生產和進口新能源汽車獲得新能源汽車的碳配額，也可以通過配額市場交易獲得新能源車的碳配額。每年達不到此配額的企業將被處以上一年度市場平均價格3-5倍的罰款（管理部門、碳配額標準和配額市場平均價格尚未在細則中公布）。

ZEV綜合政策：ZEV政策于1990年在加利福尼亞州推出。目前，它在減少空氣污染、減少溫室氣體汽車排放和促進零排放汽車技術發展方面取得了良好效果。其主要思想是確定每年的零排放汽車積分比率，然后將其與車廠的總銷售額相乘，計算出車廠今年應該實現的零排放車輛積分。未能達到目標的企業將被處以每積分5000美元的懲罰，而獲得額外積分的企業可以將積分出售給其他企業。ZEV政策的核心是對制造商的ZEV比例提出強制性要求，同時創造一個允許銷售剩余積分的市場，這對特斯拉的好轉起到了很大作用……

第二。

CAFC政策：是美國CAFC政策在中國的名稱，即企業平均燃油經濟性法規。主要目的是促進傳統燃油汽車的節能。其想法是，國家將根據時間階段（2012-2015年為第三階段，2016-2020年為第四階段）制定相應的燃料消耗目標，并對未達到目標的企業進行處罰。2011年12月30日，《乘用車燃料消耗量評價方法和指標》GB27999-2011經中華人民共和國國家標準公告2011年第22號批準發布，自2012年1月1日起實施。盡管2012年已經發布了燃油經濟性標準，但管理辦法已經起草完畢，對不符合標準的企業的處罰措施仍不明確。

新能源汽車碳配額、ZEV和CAFC之間的關系是什么？簡而言之，為了學習加州的ZEV積分政策，中國首先將其命名為新能源汽車積分，在探索中國的實施路徑時，形成了兩個中國改進方案：一個是將新能源汽車的積分轉化為新能源車碳配額，這不僅是為了借助碳排放交易法規解決中國實施的法律依據，但也要促進交通領域的溫室氣體減排，或單獨實施ZEV綜合政策；另一種是在正在研究的企業平均油耗管理方法中增加新能源汽車積分，希望合并實施后，一項政策不僅能促進節能，還能達到鼓勵新能源汽車發展的目的，也可以說是CAFE和ZEV的二合一方案。

弄清楚這兩項政策的由來，作者將詳細談談它們的主要區別。ZEV綜合政策和CAFC政策同時或單獨實施。這兩種實現方法之間有什么區別？

合并實施：在油耗管理系統中，增加了新能源汽車的比例要求。如果企業無法實現油耗目標，可以通過購買新能源汽車的剩余積分來抵消負油耗積分。它的優勢在于，可以通過一項政策兼顧燃油車的減排和新能源汽車的推廣，對企業來說具有更高的靈活性，企業可以根據自己的意愿選擇生產新能源汽車或降低油耗以達到標準。缺點如下：首先，油耗積分和新能源汽車積分是不同的計算規則，測量單位可能不同。燃油消耗和新能源汽車積分的交換值可以由政府直接給出。這個數值的確定非常復雜，有必要科學地設定比例。這一比例的設計稍有不當，就可能導致這兩項規定的相互影響；第二，這兩種政策本身非常復雜，如果放在一起，會增加積分計算和交易的難度；第三，由于新能源汽車可以抵消高油耗帶來的負面影響，這可能會使一些企業降低提高油耗的動力；

第四，它可能無法有效促進新能源汽車的推廣。美國的CAFE政策也涵蓋了新能源汽車的推廣，但在實施后并沒有推動新能源汽車在美國的推廣。

獨立執行：與加州的做法類似，油耗管理和新能源汽車積分管理不交叉，汽車企業不僅要遵守油耗規定，還要執行積分規定。通過以上討論的聯合實施的不足，我們可以理解，獨立實施更有利于直接評估油耗管理和新能源汽車推廣的效果，也可以更好地監督兩項政策的實施，簡而言之，確保效果。CAFE在美國實施，但只有加利福尼亞州率先實施了ZEV一體化政策。2015年，加州的電動汽車占據了全國市場的54%。可以看出，直接管理燃油車節能的CAFE法規對推動電動汽車發展沒有顯著作用，單獨實施的ZEV對電動汽車發展的指導作用更為明顯。缺點是分開管理應該出臺專門的管理政策，獎懲措施也應該討論清楚。

我該怎么辦？8月13日，能源與交通創新中心就CAFC和新能源汽車舉行圓桌討論，與會專家和企業代表發表了意見。

科技部863計劃特邀專家王炳剛：我還沒有決定這兩個計劃是分開實施還是合并實施。這兩個重點不同，但都鼓勵了新能源汽車的發展。如果把這兩種方法放在一起做成一種方法，對企業來說可能更簡單，也不必面對很多部門。那么，如果合并得以實施，就對傳統汽車的油耗沒有要求了。我認為必須執行平均油耗的方法，但如何控制它需要考慮。

工業和信息化部產業政策司原副巡視員李萬里：我的觀點是，國家對汽車行業的要求是：必須減少碳排放，必須調整能源結構，必須大幅減少傳統能源汽車。只要實現了這兩個目標，就可以使用任何方法。我建議，在CAFE的方法中，不應輕易將新能源作為一個參數進行比較。

中國汽車中心新能源汽車與財稅政策研究室主任劉斌：我有五個淺顯的認識：第一，推進節能管理和新能源汽車的發展都是汽車產業發展的義不容辭的任務，都必須堅持。傳統汽車節能技術的進步和新能源汽車的普及，既是汽車產業可持續發展必須承擔的社會責任，也是提升中國汽車產業競爭力必須著力的兩條途徑；第二，良好的外交政策在中國可能不會水土不服。在學習加州ZEV積分政策的過程中，無論是與碳掛鉤還是與油耗相結合，都是中國政府管理部門結合現有管理基礎積極研究開展的創新，值得肯定；

第三，無論是美國的CAFE還是加利福尼亞州的ZEV，任何政策都是復雜的。1975年在美國實施的CAFE和1990年在加利福尼亞州實施的ZEV并不順利。在引進過程中，我們應該充分估計其在中國實施的難度。為什么業界一直期待的油耗管理方法多年來一直沒有推出？我個人認為是因為這個管理體系已經從以前的事前管理變成了事后管理。第四，在中國制定汽車政策并不容易，因為需要考慮的方面太多了，比如促進節能減排和環境保護，支持自主品牌汽車的發展和建設汽車強國，以及刺激內需和就業。這些不同的目標有時會相互沖突。例如，在經濟狀況不佳的情況下，鼓勵汽車消費是必要的，但為了減少廢氣排放和控制擁堵，最好每個人都不要買車。因此，政策制定必須確定其首要目標和政策取向。第五，無論是獨立實施還是聯合實施，政府管理面臨四大挑戰：如何加強行業監管能力以降低數據欺詐的可能性，依靠什么法律法規為政策實施提供法律保護，如何讓政府部門從依賴行政管理轉變為利用市場，避免剛性管理措施過早夭折，以及在新能源汽車市場仍面臨較大不確定性的情況下，如何設定更可靠的強制性比例。結合以上五個基本認識，我的觀點是，它服從于促進節能管理和發展新能源汽車這兩個目標。在兩項政策難以獨立實施的情況下，最好獨立實施，因為目標更明確，執行難度沒有人為增加，避免兩項政策的重疊和相互影響，從而導致節能目標或新能源汽車的失敗，并促進其各自的問責制。

中國電動汽車百人會副秘書長王和武：我主張這兩種方案不能合并，因為我們已經計算過，一旦合并，如果將一輛新能源汽車與五輛汽車進行比較，即其倍增效益，如果2015年6.9升的油耗保持不變，到2020年，只要每家企業10%的汽車使用新能源汽車，目標就可以實現。事實上，這對于節能減排來說是非常糟糕的，因為一輛新能源汽車不可能像傳統汽車那樣耗盡五輛車，也無法達到實際效果。從這個角度來看，我們最終應該上升到一個更高的角度，為什么我們要做CAFE和NEV？最終的結果是使汽車的能源消耗在2030年至2035年達到峰值。我們正在糾結是一起做還是分開做，主要是因為我們擔心這是否有助于實現這一目標。

清華大學汽車能源研究中心副主任歐訓敏：我的想法是，對于在座的企業來說，無論未來是拆分還是合并，實際上企業最好的行動就是把這兩件事都做好。也就是說，分離和結合應該仔細研究，所以不要急于聚在一起，否則當你最終發現這件事是不可逆轉的時，你會有麻煩的。我個人的意見是先慢慢來。

能源與交通創新中心創始人安峰：我們認為分離會更好。一方面，這將有助于加強CAFC目標，真正實現石油安全、碳排放峰值和空氣質量大幅改善的中短期目標，同時降低鉆空子、博弈和不確定性的風險。目標是明確的，這降低了一些復雜性。同時，我認為這將對后續的評估和跟蹤更有意義，包括目標調整。當然，傳統汽車可能面臨更大的油耗壓力，前期需要更多部門協調。新政策的出臺不應閉門進行，應廣泛征求利益相關者的意見，包括其他政府部門、汽車企業和行業專家的意見。第一……

tegic的目標應該是國家節能減排并重，促進新能源汽車的發展。不能顧此失彼，更不能被部門利益糾紛左右，忘記實施ZEV積分交易的初衷！

兩家公司表示：整合不是一個純粹的技術問題，而是如何在路線上做得更好。企業不一定關心集成或單獨的實現。事實上，實體企業最關心的是參數設置和交易方式，以及如何設置細節。現在，這部分感覺仍然模糊不清。我特別希望該政策盡快實施，給車企留出足夠的準備時間，我們將盡最大努力做好企業合規工作。

也有企業提出，CAFC的管理行業基本得到認可，到2020年的標準已經出臺，企業也在按照要求進行準備，新能源汽車未來發展的不確定性太大。誰能看到未來新能源汽車市場能達到多大程度？因此，鼓勵和懲罰新能源汽車最好是分開的。

盡管專家和代表們在圓桌會議結束時沒有達成共識，但他們在一件事上達成了共識：如何落實新能源汽車碳配額和CAFC兩項政策對中國汽車產業的發展非常重要，需要廣泛關注和討論。

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